目前承储企业进行粮食收购时,一般由承储企业对收购目标粮进行抽样检验,检验合格的计量重量,经统一结算支付后入库。在整个收购流程中,仅由承储企业作为收购方,承担待入库的中央储备粮的质量保证责任,除供应粮食的经营者外,无其他主体参与到收购过程中。若承储企业存在与经营者
因
疏忽大意等情形,未尽到质量检验义务而收购未达质量等级或不符合国家质量标准的粮食,监管机关只能在该批粮食入库后进入承储企业检查发现其存在的质量问题,浪费储备质量合格的中央储备粮的成本,且可能在需要动用中央储备粮时才发现其中的质量问题,进而影响中央储备粮轮换、应急救灾等工作的正常推进。因此应当在中央储备粮收购时即引入第三方介入承储企业和经营者的封闭交易行为中,参与监管抽样、检验等工作,严把中央储备粮的入口,保证收购的粮食达到质量等级并符合质量标准。
就监管主体而言,中储粮以及国家物资和粮食储备局(以下简称
“储备局”)都有检查中央储备粮的质量的权力,但中储粮和直属库之间属于母公司和子公司的关系,和代储库之间属于合同委托人与受托人的关系,由中储粮介入承储企业收购粮食中进行质量监管难以发挥外部主体的监管作用。而储备局是我国的粮食行政管理部门,兼具专业知识和客观中立性,更适合在承储企业收购粮食时的监管工作,派员进行专业、中立的监管。就监管期限而言,虽然粮食收购入口日常开放,但中央储备粮的收购工作集中于粮食收获期间,其他时间的粮食收购量相对而言所占比例较小。因此各地粮食行政管理部门可以按照储备局的质量监管要求,根据各地不同的粮食收获期,合理派员对承储企业集中收购中央储备粮进行质量监管,保证收购粮食整体质量安全的同时合理分配行政资源。
三、严控过程:“智慧储备”提高质量监管精度
“智慧储备”中农业技术的应用在检测各类气体浓度、温度、湿度并相应作调整,检测害虫并自动清除等方面能够降低成本和能耗,对每一批中央储备粮的质量情况进行精确检测。并且“智慧储备”中信息化技术能够给每一批中央储备粮赋予独一无二的可识别、可追溯的电子代码,并配合电子化的粮食出入库记录技术,准确记录每一批粮食的入库时间,安排查验、管理、轮换等工作,并记录出库时间保证全流程可追溯。监管机关检查承储企业储备的中央储备粮的质量安全时,除传统的抽样检查等方法外,还可以监管粮库监测仪器的覆盖率、分析算法的科学性等,并分析监测仪器提供的数据,提高中央储备粮质量监管的精度,解决上述“个别点位质量瑕疵”难以发现的问题。“智慧储备”同时也能促进公众参与到中央储备粮的质量监管中来——“智慧储备”能够将处于封闭储备的中央储备粮的质量状况在不接触中央储备粮的情况下,通过技术手段,以图片、实时影像或各种数据的形式显现出来,既便利公众参与中央储备粮的外部监督中来,又能避免公众监督过程中不科学接触、频繁调动等原因直接影响中央储备粮的质量。
相应地,当信息化技术使粮食储备得以精确到每一批粮食并全流程可追溯时,《粮食流通管理条例》《中央储备粮管理条例》等法规对粮食储备制度的规定就不能停留在对储备布局、储备数量、储备主体做粗略的、原则性的、类型化的规定,而应结合信息化技术的应用成果优化、精细化粮食储备计划和经营管理的各个环节,通过记录信息形成储备粮大数据,以粮库为样本分析储备粮动用情况、粮食损耗情况等,进一步分析粮食市场,形成
“智慧储备、智慧粮食”,保障粮食安全。条件成熟的,可以建立一定区域内粮食质量机构仪器设备信息协作网,对相同的仪器制订统一的操作规程或作业指导书,闲置仪器也可以通过协作网调整到需要该仪器设备的基层监测机构和粮库,做到仪器设备资源共享,物尽其用,使现有仪器设备在寿命周期内发挥更大作用。
四、严管出口:落实承储企业法律责任
除粮食明显供求不足或者市场价格异常波动及发生重大自然灾害或者其他突发事情的情形下可以动用中央储备粮之外,承储企业按照计划进行中央储备粮的轮换时,也会销售中央储备粮令其出库。而轮换中销售中央储备粮时质量监管的缺失,为承储企业买卖质量不合格的粮食套取差价提供了空间。除比照收购时的质量监管,在销售过程中引入粮食行政管理部门作为监管机构外,还应当落实承储企业销售质量不合格的粮食的法律责任。根据现行《中央储备粮管理条例》的规定,承储企业只对储备的中央储备粮质量不合格和在买卖过程中套取差价的行为承担法律责任,而不对
“销售质量不合格的粮食”行为本身承担法律责任。其中除代储企业可能被取消代储资格外,直属库只承担责令改正、没收违法所得的责任而无带有处罚性的责任,难以起到较好的规制效果。
直属库虽为公益性的国有企业,销售行为的最终目的具有公益性,但在轮换销售中央储备粮时,销售行为本质属于盈利性的交易行为,是由承储企业的工作人员作为直接责任人员,以承储企业的名义且为法人利益而实施的行为,具备可罚性。对承储企业的处罚也无需在《中央储备粮管理条例》中新设法律责任,因为根据《中华人民共和国农产品质量安全法》第五十条的规定,在承储企业销售中央储备粮时将其视作销售企业,存在销售的粮食质量不合格的情形时,应当责令停止销售,追回已经销售的粮食,对违法销售的粮食进行无害化处理或者予以监督销毁;没收违法所得,并处二千元以上二万元以下罚款。经罚款后经营资产的减少不能影响中央储备粮的储备。通过对承储企业销售质量不合格粮食的行为进行全面监管,落实承储企业的法律责任,避免承储企业通过销售行为转移质量不合格的储备粮。
中央储备粮的质量是否合格直接关系到粮食储备制度能否有效补充粮食供给、平稳市场价格异常波动和应对自然灾害和突发事件,因此始终不能放松对中央储备粮的质量监管。在承储企业与粮食经营者之间的交易流程趋向规范化和农业技术、信息技术不断提高中央储备粮储备效率的情况下,更应该在此基础上完善对中央储备粮的质量监管,提高质量监管精度,把握质量监管重点,从入口到出口保障全过程的粮食质量安全。尤其在疫情和汛情叠加的当下,国际国内粮食生产和贸易状况不容乐观,必须要保障中央储备粮的质量安全,在需要动用中央储备粮时切实发挥其调控和应急功能,保障我国粮食绝对安全。