构建粮食“双循环”发展新格局，其主体在于 国内大循环 ，同时努力做到国内循环与国外循环相配合。这与上节所述的国家粮食安全新战略是一脉相承、完全一致的。 这一 新战略 就是要求把农业粮食产业发展的立足基点 放在国内粮食产需稳定平衡上，特别是作为口粮的稻谷、小麦，必须完全做到国内产需平衡。其精髓是 把保障国家粮食安全和构建粮食“双循环”发展新格局的立足点 放在 以国内大循环为主体 的基点上。这是立于不败之地的根本之举。为此，必须全面、客观、清晰认识我国国内区域粮食产需平衡的现实状况：既包括粮食品种结构，又包括粮食区域布局结构，还包括民众的食物消费结构。

　　我国创造了农业粮食“十七连丰”的奇迹，粮食总产量连续6年保持在6.5亿吨以上。在农业粮食连年丰收的基础上，国家粮食储备充裕，市场供应丰满，价格基本稳定，粮食安全是有保障的。然而，越是形势大好，越要居安思危、清醒全面认准粮食产销形势，尤其是要正视存在的短板，决不可盲目乐观。尤其是在全球产业链、供应链、物流链发生巨大变化的环境下，建立健全国内粮食产需稳定平衡体系，至关重要。它既包括粮食产销区域间 又包括粮食等大宗农产品的稳定平衡体系。这两种平衡互相支持，相辅相成。实施这一举措，必将为构建粮食“双循环”新格局打下牢固基础。

　　（一）夯实国内区域粮食产需稳定平衡的必要性

　　目前，我国粮食产需大体存在“三块版图” ， 这一概括大体可以表示出我国大陆31个省、 直辖 市、 自治 区 粮食产需的现状 。 第一版图：是余粮调出省、区。是有余粮调出的省、区，调出的数量趋于减少，目前只剩有6个 ，它们一直是保障我国粮食安全的柱石和基础 ； 第二版图：是缺粮调入省、市，目前有7个。该地区是我国经济发达、需求商品粮数量较多的地区，输入粮食的数量趋于增加，因而是我国保障粮食安全的重点地区 ； 第三版图：其余的10多个省、区，属于粮食基本平衡区域，近年来粮食自给水平趋于降低，具有较大发展粮食生产的潜力。

　　1、粮食产销的“三块版图”的短板明显。研究考察、综合分析我国粮食产业的“三块版图”，可清楚 认识到 各自的粮食短板 。 从中长期看，我国粮食总需求量将刚性增长，市场供求呈 紧平衡 态势，且结构性矛盾突出 ， 这是农业粮食产业的一大短板。从粮食品种结构看：（1）玉米产需基本平衡，尚需适量进口。 2020年以来，玉米市场价格明显上涨，主因之一就是饲料消耗的玉米量大增。（2）大豆 产不足需 ，缺口量 较 大。我国大豆产业年总产量大体 为 1500-1600万吨，进口量高达八 九千万吨，主要用于榨油。 （3）稻谷和小麦产需稳定平衡。这两个大品种谷物主要用作口粮，是保障粮食安全的最重要的品种。近年来小麦和稻谷的总产量都稍大于需求量，但优质专用品种不足，总体上优质粮食 产不足需 。

　　从粮食区域分布结构看，粮食生产越来越向北方集中 。众所周知，农业粮食资源配置，理应遵循客观自然规律和符合气候、土壤条件。然而，我国 粮食生产格局出现了与生态 环境要求相悖的转变 。例如，南方一些农区雨水丰沛，气温较高，土壤肥沃，历史悠久，具有种植水稻的优势条件。但 是 大片耕地却被“非农化” “非粮化”，甚至出现耕地大片撂荒现象， 造成 土地 资源的严重浪费。 若不尽快补足农业粮食领域这些 的 短板，不仅 给 国家粮食安全带来负面影响，而且也不利于构建粮食 “双循环”发展新格局。

　　2、切实补足粮食领域存在的共性短板。当下，对我国三种不同粮食类型地区需要精准施策。但首先必须采取具有共性的现代治理措施。主要包括：（1）进一步深化和完善土地“三权分置”改革，通过改革，既确立农民收益的财产权，又解决好农村大量闲置的土地问题，从而进一步完善我国的土地制度， 节约出 更多 的优质土地。（2）培育造就一批现代职业农民，提高农民素质，造就一批热爱农业农村农民、立志献身于“三农”事业、精通生产、熟悉市场、善于经营的现代农民， 解决“无人种田”问题。（3）坚持“双严格”方针，即严格节约耕地和严格保护耕地，确保基本农田和永久粮田的“红线”不可逾越，解决好“天下粮田”问题。（4）通过发展以新型农业合作制和家庭农场为主要形式、扩大适度规模经营，打 好 农业现代化与 小农 的桥梁，解决好 小农分散 问题。（5）全面落实粮食安全省长责任制和考核制，党政领导共抓粮食，解决好粮食 监管主体 问题。（6）转变发展方式，提升粮食产业现代化、信息化、智能化水平，以“粮头食尾” “农头工尾”为抓手，农业供给侧结构性改革为主线，解决好粮食高质量发展问题 。 （7）深化以农业粮食 供给侧 改革为主线、满足 需求侧 升级的 两端 发力的改革，解决好供给与需求相适应问题。

　　（二）对三类粮食区域有针对性地采取对策

　　对上述三 类 农情和粮情各有特点、各不相同的区域，必须在推进 农村农业现代化建设和实施乡村振兴战略的进程中，有针对性地精准施策，促使各个地区扬长避短、优势互补，建立健全国内粮食产需稳定平衡体系。

　　1、对于余粮调出区：加大扶持力度，扩大供给能力。多少年来，这些省份奉献担当，为国家粮食安全立了大功。但至今仍是比较贫穷 的地区。鉴于此，国家应该采取的对策是：加大扶持力度，扩大供给能力。其要义是，国家制定和实施多种有力度的扶持措施，并以多种形式有效激励“两个积极性”，稳定持续扩大粮食优质产能、提高粮食供给调出能力。

　　2、对于缺粮调入区：提高农粮地位，产业协调发展 。 这 些 地区具有经济实力强、科技创新力高、财政比较 宽 裕的优势，但农业粮食的地位因为比较效益低而 相对较 低 。这 些 地区要辩证处理好农业粮食与非农产业的关系，把农业粮食产业置于应有的重要地位，统筹各 行 业协同发展；运用和发挥本区域的多种优势，致力科技兴农、科技兴粮，提高农业粮食生产力和全要素生产率，扩大本区域的粮食产能，减少粮食调入量，力争基本解决本区域内原籍人口的口粮需求

　　3、对于粮食平衡区：开发丰富资源，提升自给水平。 该 区域宜农宜粮宜林宜发展多种经营的资源丰富，但是山区多交通不便，基础设施落后制约积极发展，许多资源还在沉睡中。国家要采取积极支持政策措施，补足这个地区经济发展的短板，特别要大力加强农业粮食生产、扩大高标准农田建设，完备市场流通体系、仓储物流和农产品加工等方面的基础设施建设，扩大粮食核心产区，提高农业粮食资源利用率和生产率，把资源优势变为经济优势。在注重提高大宗粮食产能的同时，还要发挥本地区杂粮、薯类、豆类，以及木本粮油的自然资源优势，因地制宜增产更多样、更丰富、更优质的农产品，不仅有效提升区域内粮食的自给水平，而且还可适量提供优质商品粮源。

　　如是，三类地区以新发展理念为引领，全面落实“十四五”时期经济社会发展的指导思想和必须遵循的原则，坚持稳中求进 的 总基调，促进粮食产能再提高，民众消费再提升，物流系统再完备，建立起国内粮食产需局部稳定平衡体系，为国内粮食大循环打牢坚固基础。 要按照客观经济规律调整完善区域政策体系，促进各类要素在不同地区之间合理流动和高效集聚；合理规划布局，提高农业粮食优势区域的产能，并进一步发挥优势区域的作用，带动更大范围、更宽领 域的经济成长。 这是构建粮食“双循环”发展新格局、特别是“以国内大循 环为主体”的基础条件。

　　（三）建立健全大宗粮食等农产品产需稳定平衡体系

　　粮食等大宗农产品是人民群众的生活 必需 品，更是稳定粮食市场和 价格的拳头商品。其中，特别要把建立国内三大谷物产需稳定平衡置于优先位置，把食用油和肉蛋奶产需基本平衡置于重点位置。目前，从种植面积和总产量衡量，玉米、稻谷和小麦依次居全国第一、第二和第三位。稻谷小麦主要用作居民的主食口粮，是我国粮食安全的核心和重心，必须保持绝对安全，自给率要保持 在 目前 100%上下的水平。玉米则主要用作畜牧业饲料和新工业原料，要保持其产需基本平衡，要保持在95%左右的水平。对居民日用生活品食用植物油，要通过广辟资源、包括增产大豆、油菜籽、花生、乃至木本油料，扩大食用油总产能和油源，提升食 用 油自给水平。这里特别强调，为开发利用资源、满足人民群众对多样、优质、营养、保健食物的日益增长的需要，要着力开发茶籽油、橄榄油、核桃油、牡丹籽和文冠果油，以及板栗、大枣、柿子等丰富多彩的木本粮油和 林下经济 产品。 根据国家发展和改革委员会、国家林业草原局等十个部门联合发布文件提出的规划，到2025年，木本粮油和 林下经济 的产业布局和品种结构将进一步完善，产业规模化、特色化水平将进一步提升，规划新增或改造木本粮油经济林5000万亩，总面积保持在3亿亩以上，年初级产品量达到2500万吨，木本食用油年产量达到250万吨， 林下经济 年产值达到1万多亿元。到2030年，木本粮油和 林下经 ”产品的生产、流通、加工体系 将 更上一层楼 。