随着防疫工作常态化，粮食安全备受公众关注。 2 02 0 年 国家粮食和物资储备局就我国粮食安全形势答记者问的时候提到，由于小麦最低收购价政策连年启动，政策性库存创历史新高，主产区普遍高装满储，夏粮收购面临一定仓容压力 。政府储备一直以来都是我国粮食储备的主力，面对新一轮增储，库容不足的问题不容忽视。而政府储备又主要存放在国有粮食储备企业，仓容压力表现了储备企业实力与承担的储备任务之间存在差距，说明国有粮食企业发展面临困境。国有粮食企业，尤其是地方 基层粮企是地方储备的根基，在粮食安全工作中扮演着重要角色。为解决基层粮食企业面临的困境，国内学者做出过很多研究，结论主要有以下几个方面：政策调整带来的影响、国有企业市场竞争能力弱（主要体现在规章制度的束缚、企业人才少、轻视营销等方面）、粮食产业上下游方面的原因 （ 如农村土地流转 ） 等。而在 对 其发展规律的研究上，中国学者更倾向于对政府在粮食产业发展中发挥的职能与职责进行研究。

　　一、粮食的双重属性

　　粮食的公共属性和消费属性是在粮食行业管理中界定政府与市场边界的一个重要方面。中国的粮食政策从宏观上可以分为自由购销期（ 1949-1952 年 ）、统购统销期（ 1953-1978 年 ）、双轨制（ 1979-2000 年 ）和市场经济完善时期（ 2001-） 。粮食行业的市场化是在曲折中前进的， 在市场化的过程中，粮食供求是市场化速度的催化剂，供过于求时市场化取向明显，而供不应求时，粮食的政治属性（维护社会稳定作用）凸显，市场化进程减速甚至出现反复迂回。 对粮食行业的研究 ，不能把粮食的消费属性和安全稳定属性分开考虑，这是中国学者研究粮食安全问题的普遍角度。此外，通过把食物安全划分层次，来界定政府与市场的合理边界，也是从公共物品属性发展而来的方法。在这个角度下把食物安全分为口粮安全（纯公共物品）、谷物安全（公共物品）、粮食安全（准公共物品）和食物安全（私人物品），也就是通过不同食物的安全属性来判断该种食物的公共属性，其中口粮安全的安全属性最高，所以应当作为纯公共物品由政府提供并且受到政府高度重视。除食物本身属性外，粮食风险等级也可以作为安全属性划分的依据，如疫情时期粮食风险等级提高，口粮安全的重要性会提高。也有研究认为中国政府在掌握对粮食企业的管理 、 界定政府和企业边界的过程中遵循 “谨慎乐观”原则，也就是中国政府对粮食市场和粮食行业的管控力度很大程度取决于对各类粮食风险的评估，如突发事件（疫情、灾害）和国际炒作等。

　　二、政府边界理论与社会偏好形成

　　从政府边界理论发展来看，政府与市场关系研究的最初目的是解决公共产品 “搭便车”行为：由于政府部门无法实现帕累托最优，政府资源的最优配置需要寻找其他标准。随着对政府边界问题研究的不断深入，林达尔均衡概念的提出，使公共选择学派为研究政府行为找到了切入点：政府行为的目的是实现社会福利最优配置并达到均衡，即用经济学方法研究社会福利的最优配置，相应的研究对象则从个人偏好变成社会偏好，社会偏好又具体体现在纳税支出和购买公共物品的活动上。至此社会偏好如何作用于政府行为，成为研究政府边界的重要课题。对于粮食（储备粮）这种公共物品，上文中提到的三种影响粮食行业的因素：市场化曲折前进、不同类型粮食的安全属性划分以及政府对粮食风险评估，并未深入研究社会偏好，只是从三个角度描述这种偏好。而公共选择学派则从社会偏好的形成 和对政府行为的影响（即社会福祉函数的影响因素） 作 出了解释。旧福利经济学认为 “社会总福利是个人福利的简单加总”，后来阿罗通过“不可能定理”否定了基数效用，投票规则学说建立，自阿罗“不可能定理”之后，不管社会福利函数是否真的存在，公共选择理论一直在努力尝试解释社会偏好的作用机制，并形成了俱乐部理论，利益集团理论等一系列延伸理论。虽然表达社会偏已经普遍采用序数效应，现实中难以达到最优，但考虑投票环境的改变，反复投票形成的动态平衡对现实的描述却更真实，也较容易找到例证，和统计学方面的佐证。当然公共选择学说也有和我国实际相悖的地方，比如公共选择学派认为真正属于全国范围内的纯公共产品非常少，所需经费也在国民收入中占比很小， 比现在大多数国家的政府支出要少得多 。按照这种说法，保障口粮安全的粮食应属于纯公共物品，政府支出占比也很低，而实际情况恰好相反，诸如口粮此类的应急储备在政府支出中占 比 较大 。

　　多数同意抑或一致同意的投票规则建立后，社会福利的计算方式也有了相应 的 变化，即受益人的总收益减去受损人的总损失，结果是正值就说明公共决策有益。投票悖论在公共决策中虽然经常出现，但也有特例，即存在 “一致同意”的情况。粮食安全决策就存在该特例，比如在粮食危机出现端倪的时候，真会有人拒绝增加储备吗？布坎南认为，公共选择是个人选择通过一定规则的集结，粮食安全范畴的社会选择如何形成，投票规则如何左右粮食企业的发展，本文将试着给出解释。

　　三、基层粮食企业的困境及现实成因

　　（一）基层粮食企业的发展困境

　　首先要强调的是，本文提到的地方国有粮食企业，主要是指基层地方粮食企业，如本地粮站 、 粮库 和一些其他类型企业，不包括跨省市的大型国有企业，因为地方政府的储备业务主要 依靠 前 者完成。地方基层粮食企业有一个共同的特点：大多是由过去的粮库 、 粮站转化过来，主要承担对公业务， 在粮食保障工作中都发挥着骨干的作用。

　　廊坊 市 国有粮食企业有两个显著特征：产业结构单一 和 实力呈梯度分布。

　　产业结构单一是指粮食产业链不完整，大部分国有粮企 为原粮储备企业，处在粮食产业链上游，没有中下游的加工和成品粮经销企业。全市的国有储备企业 共 有 35家，其中还在经营的只有15家，不足一半，不经营的企业中还有6家即将或已经注销。还在经营的企业基本只存有政府储备，没有市场经营。在十几年前， 廊坊市 还存在国有粮站、面粉厂和植物油厂，但经过改制，产业链下游国企逐渐消亡。单一的产业结构可能会引发不少问题，一是应急加工和成品粮配送环节需要完全依靠私营企业，政府对私营企业的掌控力度较弱，对应环节可能受影响 ； 二是 部分 国有储备企业的经营处于萎缩状态，仅依靠国企 会出现 仓容压力 问题。

　　地方企业另一个特征是实力 呈 梯度变化。我国的储备分为中央、省、市、县四级，而地方企业承担省、市、县三级，其中省级储备企业储备量最大，企业实力最强，县级储备量最小，企业实力最弱。原因是储备量按中央、省、市、县的顺序依次减少，由于企业只承担储备业务，利润只与储量挂钩，且各级政府支持的力度也不同，企业实力才显现出梯度变化。根据我国普遍执行的储备费用标准测算，每千吨储备每年获得保管费用 8.5万元，储备量最小的县级企业甚至难以维持经营。据统计， 廊坊市 目前 还在经营的 15家企业中有13家企业只能保持收支相抵，而且有6家存在较明显的经营困难。企业仓房老化、员工青黄不接、安全设备缺乏等诸多问题根本上都可以归结为收入问题，且越到县级越明显。

　　（二）基层粮食企业困境的现实成因

　　地方国有粮企面临的困境很容易找到现实成因 —— 市场作用与政府作用相结合的产物。从市场角度看，储备是个夕阳产业。储备本身不产生价值，久存的粮食品质下降还会使 其 价格 降 低 ，越储越亏。在资本的驱动下，市场上商品的流通速度越快盈利越高，导致我国粮食行业改制之后，储备业务向产业链上下游延伸，融合了更多功能，形成集粮食收获、粗加工为一体的综合服务链条；同时原粮加工企业为满足生产需要，都配备了大型原粮仓，承担了一部分储备职能，单纯的经营性储备业务因不适应市场发展逐渐消失了。但从政府的角度看，粮食具有公共安全属性，于是储备业务变成完全由政府主导，粮食储备企业也只承担对公业务。粮食行业改革后，储备企业因业务需要被保留，而其他企业则在改制中划为私有，就形成了地区内单一的国有粮食产业结构。且由于业务单一，收益固定，企业发展受阻。

　　另一个重要原因是供求关系的影响。对于一个典型的产区转销区的地区来说，一些主要的农业指标 ， 如耕地面积、农产品产量和农业人口数等均 呈 下降趋势 ， 而随着城镇化和人口数量上涨，粮食消费量也会上升 。此类地区的粮食市场往往伴随着几个特征：一是农户存粮数量下降 ； 二是地区粮食加工量和消费量上升 ； 三是粮食行业的改革更加彻底。大环境的变化让基层粮食企业承担的粮食安全责任更重，加之受疫情影响，保障民生压力徒增，企业仓容压力可想而知。

　　务实工作者对表象的总结大同小异，可以概括为以下几点：市场竞争淘汰劣势产业，过度依赖于政府却得不到资源 ，较弱的实力和繁重的任务不匹配。如果只 采 用 “强弱项，补短板”的方法，可能解决不了根本问题。如增加投入类的对策（引进人才、强化基建、升级设备等 ），短期投入解决不了企业长期经营的问题，长期投入又不利于市场化发展。解决国有粮食企业的困难必须找到其根源，才能对症下药。