粮食是国计民生的基础和保障，而耕地又是粮食生产的重要前提和保障，其利用方式直接关系到国家粮食安全根基的夯实。 党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》指出，健全保障耕地用于种植基本农作物管理体系。作为一个拥有大量农 业人口的国家，我国利用全球仅有的 9%的农田，成功提供了近五分之一人口的食物需求。 但是 当前，由于 耕地 “非粮化” 的 定义没有与时俱进，尤其是大食物观的适时提出，对于耕地 “非粮化” 的认识和理解存在较大差异，一定程度上制约了相关政策的制定和实施。

　　大食物观作为一种全新的农业发展理念，其内涵丰富且深远。 它 突破了传统意义上以粮食为主的食物结构，明确粮食不再局限于稻谷、小麦和玉米等传统意义上的粮食，而是强调了食物的多样性和营养性，涵盖了粮、果、菜、肉、奶等多个领域。 其 特点在于其全面性和多元性，它不仅关注粮食的数量安全，更注重粮食的质量安全和营养安全，以满足人们日益多样化的食物需求。

　　在大食物观视域下，与时俱进地明晰耕地 “非粮化” 的定义，对于准确把握耕地利用现状、制定科学合理的农业政策， 确保国家粮食安全大有裨益。

　　一、对传统耕地 “非粮化” 的认识

　　“十一五”规划纲要首次提出18亿亩耕地的约束性指标， 对我们充分认识和理解新时代耕地 “非粮化” ，确保粮食安全具有极其深远意义。

　　（一）传统 “非粮化” 概念。 传统的耕地 “非粮化” 是指耕地资源在利用过程中逐渐偏离粮食生产，转向其他 非农业用途的现象， 一些专家认为， 耕地 “非粮化” 实际上是土地流转过程中用途的变化，体现了农业种植结构中粮食作物与其 他 作物间的失衡 对耕地造成短期内难以修复的后果。 这一过程受到多种因素的影响，包括市场需求、技术进步、政策导向等。这种现象在经济发展较快的 长三角、珠三角等地区 较 为突出， 其 内涵包括两个层面：一是种植结构的调整，即耕地由种植粮食作物转向种植经济作物或其他作物；二是土地用途的转变，即耕地被用于非农建设或生态恢复等用途。

　　（二）耕地 “非粮化” 成因。耕地 “非粮化” 的成因复杂多样，一是市场需求的变化 。随着人们生活水平的提高和饮食结构的改变，对水果、蔬菜、肉类等非粮食产品的需求不断增加，导致农民更倾向于种植这些高附加值农作物。二是比较效益的差异 。相对于粮食作物而言，经济作物通常具有更高的经济效益和市场前景，因此农民在决定种植内容时往往会首先选择经济效益更高的作物。三是政策导向和城市化进程 的 影响。一些地方政府为了推动经济发展和产业结构调整，出台了一系列鼓励农民种植经济作物或发展非农产业的政策。同时，随着城市化进程的加速，大量农村人口向城市转移，导致农村劳动力减少，耕地资源得不到有效利用。四是生态环境因素 。一些地区由于生态环境恶化、水资源短缺等问题，导致耕地无法继续用于粮食生产，从而转向其他用途。五是项目用地需求旺盛 。由于粮食种植的经济收益相对都较低， 为 提高 经济 效益 ， 部分 粮区 会想方设法招引项目，而土地是项目落地的主要前提条件之一，为了尽快发展经济，导致 耕地 “非粮化” 日益严重。

　　（三）耕地 “非粮化” 后果。粮食安全是国家安全的重要组成部分，它关系到国家的政治稳定、经济发展、社会和谐以及人民群众的切身利益。随着全球人口的增长、气候变化的加剧以及资源环境的约束，粮食安全面临着前所未有的挑战。因此，耕地 “非粮化” 使确保粮食生产的持续稳定和粮食安全面临严重挑战。 一是 增加 对 外部市场 的 依赖性 。随着非粮作物的种植面积扩大，粮食作物的种植面积相应减少，导致粮食生产的增产潜力受到限制，往往需要依赖进口来满足国内粮食需求 。二是可能引发粮食生产结构的失衡。过度追求经济效益的农民可能更倾向于种植高附加值的非粮作物，导致粮食作物的生产比例下降。这种结构失衡可能使得粮食供应变得不稳定，增加了粮食安全的风险。三是可能对土壤质量和生态环境造成负面影响。过度 “非粮化” 可能会对耕地质量造成损害， 一些非粮作物可能需要更多的化肥和农药投入，长期种植可能导致土壤污染和生态环境恶化，不仅影响到粮食生产的可持续性，还可能对人们的健康产生潜在威胁。

　　二、大食物观视域下重新界定耕地 “非粮化”

　　当前，随着经济社会的不断发展，传统的粮食观发生巨大变化，取而代之的是大食物观，在此视域下， 需重新界定和认识耕地 “非粮化” 。

　　（一）重新明晰耕地 “非粮化” 意义。在大食物观视域下，与时俱进地明晰耕地 “非粮化” ，对于农业政策的制定具有重要意义。首先， 有助于 准确判断耕地 “非粮化” 的程度和趋势，为政策制定提供科学依据；其次， 有助于 深入理解耕地 “非粮化” 的成因和影响机制，从而制定出更加精准有效的政策措施，确保耕地红线和底线；再有， 有利于进一步践行大食物观，更好地服务粮食安全；最后，统一的定义有助于各方 达成 共识，推动农业政策的顺利实施和落地，以及为严格执法提供依据。

　　（二）传统 “非粮化” 定义的局限性。当前，对于传统耕地 “非粮化” 的定义尚存在一定的局限性和不足。一方面，现有定义往往侧重于描述耕地 “非粮化” 的表面现象，如种植面积的变化、作物种类的调整等，而缺乏对其内在动因和深层次影响的深入分析。另一方面，不同学者和政策制定者对耕地 “非粮化” 的理解存在差异，导致在实际操作中难以形成统一的标准和判断依据。

　　（ 三 ） “非粮化” 定义亟 须 重新界定。从大食物观的视域出发，结合我国农业发展的实际情况，对耕地 “非粮化” 进行重新定义和界定，既可以确保耕地红线和粮食安全，也可以提高其他领域的土地利用效率和合法性。在明晰耕地 “非粮化” 定义时，首先要明确耕地 它 是一个动态的过程，它随着时间和条件的变化而不断变化；其次，要关注耕地 它 的内在动因和深层次影响，而不仅仅是表面现象；最后，要结合我国的实际情况和农业发展的阶段性特征，制定出符合我国国情的 定义， 这包括明确非粮作物的范围、耕地的使用方式和程度等，科学制定粮食作物、经济作物的种植比例，以便更好地指导实践工作。 对此， 曾任中央农村工作领导小组副组长、第十三届全国人大农业与农村委员会主任委员陈锡文对当前耕地 “非粮化” 经 营有过比较权威的论述，值得参考：一般耕地应主要用于粮食和棉、油、糖、菜及饲草饲料等的生产；永久基本农田是优质耕地，要重点用于粮食生产；高标准农田原则上全部用于生产粮食。

　　三、大食物观视域下避免耕地 “非粮化” 路径

　　国务院办公厅印发了《 关于防止耕地 “ “非粮化” ”稳定粮食生产的意见》（国办发〔2020〕44号 ），要求采取有力举措防止耕地 “ “非粮化” ”。 对此，我们必须牢牢把握防止耕地 “非粮化” 和大食物观精神实质，在此视域下，认真落实耕地 “非粮化” 政策，做到既坚决，又科学，不断提高防范和抵御粮食安全风险能力，切实维护经济发展、 国家安全 和 社会稳定 。

　　（一）扛稳粮食安全责任。 认真贯彻落实党的二十大强调的 “全方位夯实粮食安全根基，全面落实粮食安全党政同责，牢牢守住十八亿亩耕地红线”精神，不断强化政治引领，坚决扛稳粮食安全责任，在耕地保护上不能只算经济账，更不能有模糊认识，要正确全面算好当下与长远、地方与全局、经济利益与国家安全账，避免耕地进一步非农化、 “非粮化” ； 2024年6月1日施行的《中华人民共和国粮食安全保障法》明确：“耕地应当主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产”，对此，要充分认识到防止耕地 “非粮化” 的重要性和紧迫性， 落实粮食生产责任制，确保优质土地优先用于粮食生产。

　　（二）优化农业产业结构。针对耕地 “非粮化” 现象及其对粮食安全的影响，通过调整农业产业结构，科学合理配置耕地资源，促进粮食和其他作物的协调发展。同时，鼓励 和支持 农民种植优质、高产、高效和 市场需求大的 作物品种，提高农业的综合效益和竞争力 ，增加农民收入。

　　（三）依法加强耕地保护。 切实加强对耕地资源的保护与管理，通过完善相关法律法规和政策措施，明确耕地的保护责任和义务，以及耕地性质和用途，严防死守 18亿亩耕地红线不被超越。同时， 加大 执法力度，严厉打击非法占用耕地、破坏耕地资源等行为， 同时也要加强顶层设计，科学界定传统粮食与现代食物的关系，正确甄别其中的土地转换。此外，还应加强耕地质量监测和评估工作，确保耕地资源的可持续利用。