一、 北京农业补贴政策体系现状

　　（ 一 ） 农业补贴政策要求

　　近年来，北京扎实推进 “藏粮于地 ”“ 藏粮于技 ”战略，不断完善粮食生产支持政策。2020年9月，北京市 下达粮食、蔬菜生产年度目标，确定 “粮食稳定在2019年水平、蔬菜恢复到2018年水平” 的 目标，全面开展常态化调度和工作督导。 《 2020年加强粮食和蔬菜生产督导工作方案》 提出，落实和完善粮食扶持政策 ； 落实耕地地力保护补贴政策，制定本区耕地地力保护实施方案，按时发放补贴资金；落实农机购置补贴政策，加快补贴申请的审核和补贴资金兑付；除中央、市级财政资金外，安排区级财政资金支持粮食生产。 2021年《北京市“十四五”时期乡村振兴战略实施规划》提出：“完善涉农资金统筹整合长效机制，健全以提高生产效率为目标、向新型农业经营主体倾斜的农业补贴政策，提高资金配置效率”。2023年北京市《关于做好全面推进乡村振兴重点工作的实施方案》提出“完善农业支持保护各项制度”。从财政预算支出水平看，2018 — 2022年 ，北京市 农林水预算支出从 576.04亿元降低到462.79亿元，减少了 19.67 % ； 农林水预算支出占政府一般公共预算支出从 7.71%降低到6.20%，且低于全国农林水预算支出占一般公共预算支出9%的水平。

　　（ 二 ）农业补贴政策结构

　　粮食相关补贴可划分为生产者补贴和一般性服务支持补贴两大类。其中，生产者补贴主要是指支持对象为实际生产者 ， 通过直接资金发放或减免农业税等方式，直接为农民带来经济实惠 ， 政策资金比较稳定， 各年度变化不大。一般性服务 补贴 对象是为农业提供服务的社会化服务组织 ， 为种植户提供服务或实物，也称专项补贴政策，政策资金不 稳定，各年度根据规划和实际需求情况确定。这些补贴项目 涉及 农业生产全过程，部分专项有中央引导资金，省市配套资金；部分专项为市区两级根据产业发展需求制定政策。据不完全统计，北京市粮食种植相关的各类补贴政策有 15项 ，包括良种补贴、农机购置补贴、耕地地力保护补贴、实际种粮农民一次性补贴、最低收购价 5项生产者直接补贴政策 。 2021年 北京市实施了 小麦 良种更新工程，小麦 良种覆盖率 达到了 100%。2022年 实施了 玉米良种 更新工程， 补贴面积 81.5万亩 （ 1亩≈0.067公顷 ） ， 发放耕地地力保护补贴资金 2.6亿元；2023年 资金增加到 3.1亿元 ， 购置与应用补贴政策受益户数 2276户 ， 补贴机具 3689台套。北京市农作物耕种收综合机械化率达到76.08%，提前实现2025年规划目标，小麦机械化率达到99.67%，玉米机械化率达到95.47%，基本实现全程机械化。农作物秸秆综合利用率超过99%，基本实现全量化利用。最低收购价政策与北京市种粮户关系不大， 主要是因为 北京商品粮几乎都是外埠粮商收购，部分优质粮食与普通粮食收购价一致。

　　二、 北京 农业 补贴政策 面临的问题

　　（ 一 ）农业补贴政策体系有待进一步优化

　　国家实施乡村振兴战略规划以来， 农业补贴政策转为高质量绿色发展的新导向。北京市农业补贴政策绿色高质量发展导向尚有差距。一是一般性服务项目占比 较 多，生产者直接补贴项目占比 较 少。据不完全统计，北京市粮食种植相关的各类补贴政策有 15项，其中，服务性项目补贴政策有10项，需要具有资质社会化服务主体为农户提供服务或实物。北京市级政策良种更换补贴、有机肥补贴、农膜和农药包装废弃物回收处置为市级政策，其余均为国家政策，有4个项目有市级配套资金。从产业链角度看，对于粮食生产环节补贴多，缺少对于粮食仓储烘干条件建设、特色品牌建设等产后环节的补贴。二是补贴政策目标指向性不明确。北京市粮食生产的规模化程度较高。如，顺义区土地流转率60%、延庆区土地流转率62.65%。北京本地粮食种植户不多，大多数是从镇政府联营公司流转土地的外地大户。这些外地种粮大户虽然承担了很多种粮任务，但无法享受到北京地区技术服务、农业补贴等政策。自2020年起，北京市农民家庭经营净收入在可支配收入中占比下降到6%以下，本地农民收入对农业生产经营的依赖程度 较 低，农户不愿意增加农业生产投入，政策性补贴对促进农民增收的作用有限。调研显示， 补贴金额对种植大户的影响较大， 对 种植规模较小的农户 影响不大。 补贴政策目标没有根据农业生产实际进行调整，由补贴农民收入转向补贴产业发展。三是补贴政策的绩效跟踪评估不足。如 ，耕地地力补贴政策，未对种植规模进行限制，所有种植户均可享受。普惠制的补贴政策效果很难评估，小农户把补贴作为收入一部分，对于生产发展引导作用有限。由于有机肥见效慢，部分种植户担心土地租期不稳，有流转风险，在有机肥补贴政策支持下，即使 1/4有机肥购买成本，种植户也不愿意 支付 。农户对有机肥采购价格不信任，尽管化肥年年上涨，但价格较为透明，农民倾向于选择见效较快的化肥。

　　（ 二 ） 生产者直接补贴引导作用有待进一步提升

　　关于农业补贴与粮食生产关系的问题，现阶段 部分学者 认为多年来的农业补贴已内化为农民的收入补贴，并不会直接影响农户的粮食种植行为（黄季焜， 2015）。 一是生产者直补对种粮行为引导作用不足。如，耕地地力补贴并不针对种粮农户，只要土地不撂荒都可以领到补贴。补贴政策对于地力没有具体评价标准，更没有将地力提升水平与补贴资金联系起来。种植户所领取的补贴并没有投入到粮食生产环节中，补贴与生产投入脱钩。在劳动力与土地流转背景下，普惠式补贴难以发挥资金的规模效益，还增加了基层的管理成本 。 调研的 148个种植户中，有49.33%受访者不清楚补贴政策导向。良种更换补贴政策执行过程中，种植户所购种子来源于育种公司， 自身难以分辨种子好坏。实际上，即使没有补贴，种植户也会尽量使用良种。二是补贴政策对农业生产成本上升考虑不足。 根据中国农资流通协会数据， 2022年我国化肥批发价格综合指数同比上涨263.88点，涨幅8.78%；2021年、2022年实际种粮农民一次性补贴政策标准均为10元/亩，2023年补贴标准下调为6元/亩，其缓解农资价格上涨对农民种粮收益的影响作用有限。三是补贴发放过程中还存在金额少、发放次数多、手续繁琐等问题。调研显示，村集体在春种、夏收、秋收时统计并分三轮发放，流转地需要流转种植双方签字确认。发放补助时间正赶上农忙阶段，小农户和新型经营主体需要分批次去村集体 签字确认领取，费时费力。如果小农户想放弃补贴，也需签自愿放弃确认表。

　　（ 三 ） 服务性补贴项目执行监管力度有待进一步加强

　　政府投入农业补贴资金的一般服务性项目补贴，涉及物化商品或补贴服务项目。一是物化商品补贴质量控制不严。如，有机肥补贴项目，部分地区补贴项目发放有机肥存在肥料不纯、肥力不足的问题，作物要增产还需搭配化肥。二是补贴服务项目在执行过程中存在 “寻租”行为。主要是补贴专项资金分配公开性和透明度不够，导致部分种植主体或企业不算种地账，算补贴项目账，为“寻租”提供了空间。名目繁多的补贴项目，吸引了更多社会化主体参与土地流转的竞争，进而推高地租，使得真正有种地意愿的农户流转和维护土地比较困难。如，顺义区、昌平地区有的土地租金高达1500-1800元/亩，种粮的专业大户流转土地成本增加，面临着失去原有土地风险 。因此，亟需完善补贴项目监管制度，降低对土地流转市场价格干扰，让真正种地农户享受政策红利。