引言

为保障粮食有效供给，确保国家粮食安全，提高防范和抵御粮食安全风险能力，《中华人民共和国粮食安全保障法》在经过两次审议之后于 2023年12月29日第十四届全国人民代表大会常务委员会第七次会议通过，自2024年6月1日起施行。《粮食安全保障法》共11章7 4 条，包括总则、耕地保护、粮食生产、粮食储备、粮食流通、粮食加工、粮食应急、粮食节约、监督管理、法律责任和附则。该法坚持总体国家安全观，深入实施国家粮食安全战略，立足我国国情、粮情，着力构建系统完善的粮食安全保障制度体系。同时坚持问题导向，全方位夯实粮食安全根基，切实提高防范和抵御粮食安全风险能力，确保中国人的饭碗牢牢端在自己手中。

粮食 安全 是 关系 经济发展 和 社会 稳定 的 全局性 重大 战略 问题 ， 是 国家 安全的 重要 基础 。 习近平总书记指出，只有把牢粮食安全主动权，才能把稳强国复兴主动权。当前我国粮食安全形势总体较好，粮食连年丰收，库存充足，市场供应充裕。与此同时，我国粮食需求刚性增长，粮食安全仍面临耕地总量少、质量总体不高以及储备机制有待健全等诸多 挑战。制定和完善粮食安全保障法律制度，对于推动解决我国面临的各种 挑战，保障我国长期稳定发展具有重要意义，其中一个最为重要的方面就是保障和激励广大农民 从事 粮食生产，增加粮食生产者的 收益 ，提高粮食生产者的社会地位和荣誉感。

一 、保障粮食生产者利益的必要性

《粮食安全保障法》对于粮食的生产、流通、加工 、 储备 、 应急 等环节 做出了规定，在这个过程当中，粮食生产是最初始的源头。粮食生产者利益保护主要是指保护农民和农业生产者在粮食生产和经营过程中的合法权益，确保他们能够公平、合理地 享 有 粮食生产的利益，提高他们的生产积极性和获得感。 农民种粮能赚钱，粮食生产才能保障。 只有 切实保障好粮食生产者的生产利益以及各种权益 ， 才能调动粮食生产者的生产积极性， 从而 推动整个粮食安全保障流程的进行。保障粮食生产者利益的必要性主要体现在以下几个方面：

首先，有益于保障粮食供应的稳定性和安全性。粮食生产者是粮食供应链的重要环节，也是最初始的环节，保护粮食生产者的权益特别是种粮大户的生产能力和效益，激发并调动他们的生产积极性，从而提高粮食生产的效率和质量，确保整个粮食供应链的稳定性和安全性，从源头上来把控粮食安全保障问题。

其次， 有助于 提升粮食生产者的信心和投入。粮食生产者在生产过程中面临着许多不确定因素，如天气、 病虫害 、 市场价格波动 等。如果这些问题得不到缓解或保障，他们可能会面临收入不稳定的问题，进而就会降低他们对粮食生产的信心。此外，粮食生产 需要大量的资金投入，包括前期的土地耕种和种子，中期的劳动力以及农药和化肥等，最后的粮食价格往往又与市场等因素有很大关系，导致粮食生产者可能会面临投入成本高、回报不确定等问题，从而降低他们的投入意愿。如果 能从源头上保障粮食生产者在生产过程中的各项权益，他们将更加愿意投入更多的资源和精力，提高粮食生产的效率和质量，从而保证粮食安全。

再次，有利于促进农村经济的发展。粮食生产是农村经济的重要组成部分，保护粮食生产者的权益可以提高他们的生产积极性和投入意愿，进而增加粮食的产量和质量。这 将 增加农民的 就业机会 和 收入 ，提高农村居民的生活水平，促进农村经济的繁荣。

最后，有利于构建和谐的农业生产关系。了解粮食生产者的困难以及真正需求，进一步保护粮食生产者的权益不仅可以促进农民与企业、政府等各方的合作与协调，构建和谐的农业生产关系，实现农业生产的可持续发展。同时也可以增加他们的获得感，提高生活质量， 减少农民的流失和农村地区的贫困现象。

二、 当前粮食生产者权益保障 的 困境

undefined　　（一）对生产者保障激励性不足

目前， 粮食安全形势面临 粮食生产者人口老龄化严重 、 生产内在动力不足 、 行之有效的激励性政策 缺乏 等 挑战 ，主要表现为以下几个方面：

1.农业补贴政策力度 不高 。 在粮食生产过程中， 早期 需要购买种子、化肥、农药等生产要素，中期还有劳动力投入， 后期 有 农田维护 等 支出 ， 投入较多 。 现行的粮食补贴政策大多是针对种粮大户也即大面积种植者，而且 是 种植特定的农作物种类才可以获得补助。例如泉州市 德化县要种 植 水稻、马铃薯、地瓜、玉米等 ，才能申请到 补助。 以上规定尚不能完全覆盖到每一个粮食生产者。 部分 地区补贴力度低，而生产投入高，从而导致部分粮食生产者的收益少、动力不足、积极性不高等问题产生。 有学者认为现行农业补贴政策的利益保护理念，尽管在一定程度上激发了农民的种粮积极性，但这种激励作用并不能持久。 部分 粮食生产者 也 认为农业补贴不足 ，种粮压力大，抑制了自己的积极性。

2.收益保障机制 不完善 。 粮食种植属于预先投入，由于生产过程中会遇到各种问题，此后的产出并不能预测，粮食市场也 容易 受供求以及自然灾害等因素的影响，粮食生产者的收益 难以 得到保障。 农业保险虽可以一定程度上缓解该问题，但目前我国农业保险属于探索阶段，且大部分农民思想保守 ，对于粮食保险等接受程度较低，就导致 了 农业收益保障机制缺失。

3. 农业 生产者 年龄 结构 不合理 。 我国作为农业大国，农村人口占 36 . 11 %，同时他们也是一批 弱势群体 ， “三农”问题长期存在于我国社会实践中。 实现粮食稳定增长，还需要年轻的生产力。随着社会发展，目前我国农村青壮年劳动力外出就业，农业生产者年龄普遍偏高，其生产活动仅限于满足家庭生活需求，不仅生产效率低，还严重影响农业技术 的 引进 和 发展 。另一方面， 部分 人认为农民社会地位偏低， 不愿意从事农业活动。

undefined　　（二）粮食生产市场体系机制不完善

粮食市场的规制对充分发挥粮食市场在组织粮食流通、保障粮食市场供应以及稳定市场粮价等方面具有重要的作用，然而现 有 粮食销售和市场秩序存在 一定的 问题，主要表现在以下几个方面。

一方面， 粮食市场建设的政策支持和资金投入 缺乏 。市场建设涉及到市场准入、监管、信息公开、交易规则等方面，需要政府制定相关政策和法规，同时还要提供市场准入的便利，在该过程中 需 要加强市场监管和维护交易秩序，通过其他方式及时提供准确的市场信息。可见，政府 相关部门在这个过程中是 不可或缺的角色，同时也起着很大 的 作用。

另一方面，粮食市场管理水平有待加强。粮食市场是一个复杂的市场，存在着大量的市场主体和交易行为。目前，粮食市场监管范围及力度 不够完善 。 例如 《粮食质量安全监管办法》监管对象主要是针对粮食质量而 没有 涉及到粮食市场交易 。在管理过程中，粮食市场信息的不对称现象 严重， 部分 粮食生产者 缺乏 对于粮食市场 的 了解， 难以 对粮食价格进行 准确的 预测和推算，市场信息的获取和传递渠道不畅， 难 以 及时获取到准确的市场信息。这导致农产品的价格波动较大，农民的决策风险增加，同时也给市场中的不法分子提供了机会，加剧了市场的不稳定性。

undefined　　（三）实务操作性不强且缺乏配套措施

1. 缺乏相应的政策支持。《粮食流通管理条例》于 2021年4月15日开始施行，《 粮食质量安全监管办法 》于 2023年10月1日施行，《粮食安全保障法》于2024年6月1日开始施行，除此之外各地也有出台类似规定以保障粮食安全，由此 可以 看出 ，国家 对于粮食生产及流通的重视。但 当前几部法律 法规 主要 侧重于 粮食 质量、 粮食 流通 等 某些 个别 方面 。 例如 ， 《粮食安全保障法》在开篇第二条就提出了藏粮于地、藏粮于技、节粮于行等战略，但在具体的实施细节，特别是政府如何进行政策支持和资金投入规定还不够明确。如各级政府在农业基础设施建设、农业科技创新、人才培养等方面的具体资金支持力度和投入规模，还有农业生产者在粮食种植、流通以及储备等方面的具体优惠政策和补贴标准，以及各项政策和资金的落实机制和监督机制。

2. 缺乏有效的技术创新和市场机制。法律强调要提高粮食生产能力和效率，保障粮食供给稳定和质量安全。 当前法律号召政府要给予条件支持科技创新，却未明确各级政府如何推动农业科技创新，也没有明确各类主体在参与促进粮食产销对接和建立粮食价格形成机制等方面的具体规则和激励机制，特别是各项技术创新和市场机制的运行方式和效果评估方式。