粮食安全不在于透支粮食生产能力及过度扭曲粮食市场，而是具有保护和培育粮食生产潜力、具有充足购买力、健全和完善粮食市场机制等更深层次的涵义 ^[1] 。2003年美国库存消费比降至8%，但没 有 人认为美国 的 有粮食安全 存在 问题，这是因为美国具有充足的粮食生产潜力。印度经济学诺 贝尔 奖得主阿马蒂亚·森研究了1943年孟加拉大饥荒，当时的印度有着充分的粮食供应，但由于大量的农工失去工作贫穷如洗，从而失去了购买能力，造成饥荒发生。日本常年库存消费比在15%以下，粮食自给率仅为30%左右，但由于日本有充分 的 购买力，在国际上与一些粮食出口国形成长期互利关系，国际间贸易供求关系几乎固定，从未出现粮食安全问题 ^[2] 。

　　当前，我国人均粮食占有量远高于联合国粮农组织发布的粮食安全标准线，两大口粮自给率100% ^[3] ，我们对粮食安全完全有信心和底气，这也为我国进一步推动粮食改革奠定了基础。

　　从近年 “ 一号文件 ” 看，我国确立了确保谷物基本自给、口粮绝对安全的国家粮食安全目标和“以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑”的粮食安全战略，提出实施藏粮于地、藏粮于技战略，这些都是保护和培育粮食生产潜力的重要部署。“适度进口”就是要统筹用好国际国内两个市场，这不仅有助于弥补我国粮食生产结构性不足，而且有利于 在 更高层次上确保粮食安全。此外，我国近年来推动“市场定价、价补分离”改革，推广完全成本保险和收入保险等等，都是从粮食价格形成机制等层面构建粮食安全新机制的重要安排。上述这些从粮食的供给、需求、价格机制、符合WTO规则等等角度的重要措施，对于我国粮食安全新机制的构建正在发挥越来越显著的作用。

　　二、从 近年 “ 一号文件 ” 看我国粮食安全新机制的构建与演进

　　构建我国粮食安全新机制，既要从我国农业生产的禀赋出发，也要考虑粮食市场的特征，更多地基于市场机制，充分发挥市场的调节作用。

　　我国人口众多的基本特征决定了粮食供给必须坚持“以我为主、立足国内，藏粮于地、藏粮于技”，而人少地多的农业禀赋又决定了我们应统筹用好国际国内两个市场。粮食市场的重要特征是需求具有一定刚性、粮食供给价格弹性高，这些特征决定了在需求方面应合理确定国家储备规模， 避免供求的大起大落， 形成稳定的供求预期。在价格机制方面更多发挥市场的调节作用，以市场定价为主，避免非市场手段对价格的过多干预从而扭曲粮食市场，更多采用价补分离、收入保险等“绿箱”政策，在保障农民收益的同时也很好地兼顾市场调节。最终通过保障供给、调节需求、完善价格形成机制等一系列措施，推动我国在更高层次上构建和完善粮食安全新机制。

　　（ 一 ） 总供给上坚持“以我为主、立足国内 ” ，推动 “ 藏粮于地、藏粮于技”

　　在粮食总供给方面，历年 “ 一号文件 ” 都确立了“以我为主、立足国内”的主基调。比如，2014年 “ 一号文件 ” 指出“实施以我为主、立足国内、确保产能、适度进口、科技支撑的国家粮食安全战略。确保谷物基本自给、口粮绝对安全”；2018年 “ 一号文件 ” 提出“深入实施藏粮于地、藏粮于技战略，严守耕地红线，确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”等。

　　基于我国人口众多、粮食国际贸易格局、国内农业就业等多角度考虑，决定了我国粮食生产不能主要寄希望于国际市场，必须坚持“以我为主、立足国内，推动藏粮于地、藏粮于技”等基本战略 ^[4] 。这主要是因为：一是战略考虑，不能受制于人。正如习近平总书记指出“一个国家只有立足粮食基本自给，才能掌握粮食安全的主动权，进而才能掌握经济社会发展这个大局”，尤其新冠疫情以来，美国对我国全面打压阻遏，我国粮食安全更不能受制于人。二是国际贸易量有限，全球粮食贸易量约2.5-3亿吨，不到我国粮食消费量的一半。三是外交考虑，我国一旦大量从国际市场采购粮食，势必引起国际粮食市场大幅波动，影响我国与一些缺粮国家和发展中国家关系，目前全球8.2亿饥饿人口主要集中在这些家。四是出于国内考虑，目前我国农业就业人口仍有1.94亿，过多进口粮食，会冲击国内的粮食生产和就业。

　　当前，通过实施藏粮于地、藏粮于技、严守耕地红线、科技支撑等战略，中国用世界 5%的淡水资源和8%的可耕地，生产了全球1/4的粮食，为全球18.5%的人口提供了高达95%的食物，有效保障了粮食供给。

　　（ 二 ） 统筹用好国际国内两个市场

　　如果 仅仅立足国内保障粮食安全，是一种静态、片面、封闭的观点。因此国家提出统筹用好国际国内两个市场。这种“主动进口”战略在国力基础、国际环境等方面都具备了一定条件。习近平总书记指出：“在国内粮食生产确保谷物基本自给、口粮绝对安全的前提下，为了减轻国内环境资源压力、弥补部分国内农产品供求缺口，适当增加进口和加快农业走出去步伐是必要的。” ^[5]

　　在 统筹用好国际国内两个市场方面，近年来一号文件多有论述。 2016年 “ 一号文件 ” 提出“加快形成农业对外贸易与国内农业发展相互促进的政策体系，实现补充国内市场需求、促进结构调整、保护国内产业和农民利益的有机统一”；2019年 “ 一号文件 ” 提出“统筹用好国际国内两个市场、两种资源，科学确定国内重要农产品保障水平，……”等。

　　正是由于耕地资源、人口分布、生产能力、市场需求在地区/国家间的差异，贸易成为解决全球和我国粮食安全的重要途径。中国农业资源禀赋欠佳，人均农业资源相对匮乏，有研究表明，我国要保证农产品的供求平衡，至少需要35亿亩农作物面积，而目前国内能提供 农作物 的 面积只有25亿亩 ^[6] ，这决定了中国的农业一定是国际开放体系中的农业。此外，WTO “ 黄箱 ” 补贴“天花板”上限触手可及 ^[7] 、近年来 我国劳动力 、 土地等成本上升 推动粮食生产成本上升等因素也是采取适度进口战略的原因之一 。

　　我国 “粮食自给”战略不是减少全球联系带来的风险，而是应主动出击，在更加开放的国际经济环境下，立足全球视野，积极参与全球粮食规则制定，加强国际农业合作，建立稳定、可靠的国外粮食供应链，最大化利用国外粮食资源，更好地实现粮食安全战略。2019年，中国农产品的进口额为1509.7亿美元，出口额为791亿美元，贸易逆差达到700多亿美元，正是我国统筹利用两个市场的体现。

　　（ 三 ） 科学确定粮食等重要农产品国家储备规模

　　在粮食安全机制中，国家储备是保障粮食安全、调节供需的重要手段。国家储备规模绝不是越多越好， 需要科学确定。

我国近年 “ 一号文件 ” 都强调需要科学合理确定国家储备规模。比如， 2017年一号文件提出“科学确定粮食等重要农产品国家储备规模，优化中央储备粮品种结构和区域布局，……”等。

　　目前，我国粮食储备率已达83.2%（其中，小麦库存量相当于一年消费量），远远超过联合国粮农组织规定的17% — 18%的安全储备水平。此外，这一比例还未考虑农户存粮，由于我国农户数量巨大，考虑这一因素后，储备率更高。这一状况主要是不恰当的实行最低收购价政策造成的，这一政策无法稳定储备规模，造成供需失衡、市场紊乱 （ 诸如高价收购低价进口、腾库清仓时对农产品市场造成巨大冲击等等）、农产品价格体系扭曲、国家负担沉重（如2015年全部粮油储备支出达2600亿元）等一系列问题。

　　过量库存不仅浪费自然资源和社会资源，还会增加市场风险、威胁粮食安全、加剧贸易争端。相反，科学合理确定农产品国家储备规模不仅有利于降低国家负担，而且也有利于形成以市场为主的粮食供求机制。

　　在国家储备规模科学确定方面，根据我国学者研究，大体上认为，我们可以在联合国规定的储备水平上再加一道保险，将其提高到30%的储备水平。即使再考虑中央对粮食安全的极端重视以及地缘政治等因素，我们加双保险到40%，就是2.5亿吨粮食。如此算来，我国目前的库存超出了这一标准一倍还要多。我国粮食库存绝对安全水平是2.5亿吨(5000亿斤)，如果每3年轮换一次，那么每年国库收1700亿斤粮食就足够了 ^[8] 。而且这已经是比较保守的一种估算了。