人勤春来早，百事农为先。惊蛰过后，万物勃发， 而在新安县磁涧镇张 洞 村 ，59岁的 张 某 正 对着 开花的桃 树 进行 砍 伐 。“种果树比种粮收益高，可没有粮食吃那是要人命的。”问起 缘 由，张 某 说 出 了烦 心 事。今年春节在外务工、工作的儿女携家带口大大小小1 4 口人回来团圆，本是高兴事， 但 却被突如其来的新 冠肺炎疫情 限制在家里， 一时间 家中 粮食 短缺 ， 只好 求助于村干部从别人家借 。 这场 突如其来的 疫情 ， 让他 认识到了 粮食 的 重要性 ， 于是狠着心 砍下为他带来好收益的桃树去 种粮。

一、 基本情况

新安县地处豫西属浅山丘陵区，是一个传统 的 农业大县，总特点 是 “山陡、岭多、沟谷碎，七岭、二山、一分川”， 总 耕地面积 58万亩，总人口54.02万人， 所属 11个乡镇，297个行政村，10.89万农户，34.5万农业人口。 主要农产品有小麦、玉米、豆类、红薯、油料等，71.8%的耕地处于丘陵地带，间有少量沟谷地，多实行一年两熟，种植方式有单作、间作 、 混作。由于耕作条件差，土壤质地瘠薄，地力不肥，水源奇缺， 加上 干旱、洪涝、风雹、冻害、病虫害等自然灾害多发，农业生产配套设施不完善， 粮食生产受到严重制约 。

为了搞好土地流转， 2012年 新安县 成立了县乡（镇）两级农村土地承包流转服务中心，具体承担土地流转规划制定、信息平台搭建、主体资格审核等， 一批专业合作社、种植大户、家庭农场、龙头企业等新型农业经营主体不断出现， 他们手中的耕地少则上百亩、多则数 千 亩 ， 投资 少则 数 十万 ，多则 几百万 ，不仅推动了农业结构调整， 促进土地适度规模经营，而且还 拉动了农村剩余劳动力的转移，解决 了 农民就业难题。 2019年底，全县土地流转面积28.8万亩，有农业专业合作250个，家庭农场15个，新型经营主体297个，涵盖了种植、养殖、采摘、农产品加工、乡村旅游等，已形成了“东区樱桃、南岭辣椒、西部烤烟、北陵药材、川间蔬菜”的特色区域农业产业格局。

从流转对象看 : 农户 与 农户流转的土地基本还是用来种 植 粮食作物， 而 农户与企业、农户与专业合作社、农户与专业大户之间的流转 基本不 种 植 粮食 ， 现 新安县 仅有 14 家的流转土地在种植粮食和油料作物 ，其余 全部利用流转 到 的耕地从事非粮食产业 。

从粮经比例 看 : 粮食播种面积从 71.5万亩，下降到68.9万亩，与粮食播种面积不增反降形成鲜明对比的是经济作物增长持续加快。其中果园、朝天椒、药材、烤烟的增幅分别是150.2%、248.3%、180.6%和569.3%。

从 养殖 规模看 : 受利益驱使，流转到土地的新型经济主体或农民，大力开展养殖业，搞特种养殖，养羊、养鸡、养牛等专业养殖户几乎每个村庄都有。据统计， 光生猪产业集群就涉及63个企业，年出栏种猪、商品猪70万头，实现销售收入14.7亿元，成为省级农业产业化集群。

从土地确权看:为加快农村土地承包经营权登记颁证工作，完成调整土地面积54万亩，完善合同10万户，占应确权农户97%。

土地流转 是 农业种植比较效益的正常反应， 也 是农民为了追求 美 好生活而主动自愿的理性选择 ，但 随着农村土地流转的加快 ， 农地无农问题也愈来愈严重 ，长期下去 , 必将导致耕地面积大量减少、耕地质量大幅 度 降低， 从而 影响 到 粮食安全 ， 这必须引起我们的高度重视。

二、造成 农地 无 农 的 原因及存在问题

造成 过度农地无农 的最主要 原因 是种粮效益远远低于种植经济作物 或 养殖的效益 ，这样 不仅占用了大量优质耕地，也严重破坏了粮食生产能力，给未来耕地回归粮田埋下了隐患。

（一）耕地资源不断减少

1.重工轻农。随着工业化、城镇化快速推进，一些地方政府放松了对耕地的保护，认为抓粮食生产不如搞工业项目效益高见效快，不同层次的产业园区如雨后春笋般涌现，用于城镇建设、工业用地、道路扩修的耕地更是遭到严重蚕食，特别是乡镇政府附近、国道、省道沿线，曾为粮食生产扛大头的肥沃农田、旱能浇涝能排的水浇地都被占用，现在很难见到庄稼。

2.重经轻粮。不少地方流传“要想发，种西瓜”“多栽杨，不种粮”，有的地方甚至提出“无粮村”的口号，大量农民选择兼业种粮+外出打工，把原本种粮的耕地用于种植水果、苗木等经济作物。如涉及6个乡镇、77个行政村的沟域经济示范区，流转土地13万亩，栽植大粒樱桃、软籽石榴、油用牡丹、葡萄、蔬菜、花卉、药材等，多数农户基本没有土地种植粮食。

3.制度不健全。由于法律和政策规定对土地流转的用途没有明确划分，地方政府为了发展经济，片面认为耕地、林地、养殖、农田水利用地等都属于农业生产用地，只要是“农用地”没有变成“建设用地”就不违规，从而使“耕地必须种植粮食作物”的概念，在广大农民心中越来越淡薄，不少规模农业主体大量发展农家乐、乡村游、采摘游等生态农业、观光农业、休闲农业等。据统计，目前新安县具有特色、设施完备、功能多样的休闲观光园区320个、农家乐326个、生态园10个、特色小镇2个、康乐基地3个、田园综合体5个。

4.复耕指数降低。由于干旱缺水，造成大量耕地荒芜，加上宜农荒地开垦投入大、周期长，以及退耕还林政策的实施，导致可以开发利用的后备耕地资源极其有限。

（二）“三农”政策实施遭遇难题

1. 惠民政策不惠民。粮食收购保护价政策的初衷是解决种粮农民卖粮难，但真正好处 在中间环节，结果是国家财政承担大额补贴，种粮农民得到 的 利益有限，对粮食生产的保护和推动作用逐渐减弱。

2 . 配套资金高。国家为发展粮食生产，对高中产田改造、水土保持、土地整治、 大型机械 购置等都给以不同程度的补贴， 激发了 农民的生产 积极性， 但由于配套资金数额 较大 ，农民无法承受。如新型经营主体流转到手的土地基本上都达 100亩以上，需要使用 大型机械 耕作， 国家 虽然给予了 补贴， 但因 大型机械 的 售价较高，农户 不愿去购置 。

3. 融资难。长期以来，由于种粮投资大、效益低，种粮大户 资金筹集困 难 ， 要降低成本就要大量使用农业机械，而购置 农业 机械 需要资金，这些组织大多没有 贷款抵押物， 筹集 资金支持需支付高额利息， 影响到农业生产的集约化、规模化的发展。

4 . 条块分割致成本上升。目前，由于农村劳动力紧张，人工费用高，农户便低价将土地进行流转，一家一户的方式流转小块土地，看似流转租金低，而流转到手的经营者，因连不成片操作起来不仅费事增加成本，还严重制约了规模经营效果，使土地经营权人丢了钱伤了心。

（三） 种粮积极性不高

1. 种粮成本上升。近年来， 随着 粮食 生产的 化肥农药以及 排灌费、农资费、 油料费、 人工费 、 机械作业费用 的 不断 增加， 种植大户及种田农民不愿投资农业。如小麦种植成本 一亩地投入1000元（化肥150元、犁地播种100元、种子50元、农药75元、浇灌两次100元、一喷三防两次60元、收割40元、运输40元、管护费65元、地租320元），按平均产量900斤算，价格1.20元/斤，利润每亩只有80多元；玉米地投入成本840元（化肥100元、犁地播种90元、种子40元、病虫害防治55、浇灌两次100元、机收50元、脱粒晾晒40元、管护费65元、地租300元），亩产1000斤，价格0.91元/斤，利润每亩70元，两季下来收入不到200元。因而， 农民 有的把粮食两季种植改为单季种植，有的从精耕细作退变到 粗放型耕作 ， 有的干脆放弃粮食生产把耕地撂荒， 大量的 地块 因 长期闲置任荒草疯长 。

2. 年轻人大多 不愿意 选择 种地。随着城 市 化 的 快速 发展 ， 农村劳动力向城市转移 的 速度加快， 几乎所有的初中、高中生毕业后都选择外出务工， 20—35岁的青年 会种地 的 很少 ，一半以上的人不知小麦、玉米、花生何时播种和收获，更 别 说种田技能了 ， 形成了空心化、人口老龄化、劳动力质量退化等问题 。

3.土地流转成本上升。受物价等因素影响，土地流转价格上涨，给经营者带来了成本压力，影响到种植粮食的积极性。“良农”种植专业合作社，2010年流转到土地1500亩，租费为750元/亩，主要种植小麦、玉米等农作物，由于粮食生产已进入高成本、高风险阶段，如果流转的土地继续种植粮食，不但不能赚钱甚至还可能会陷入亏损的境地，为了保证投资收益，合作社只能选择种植花椒、烤烟、朝天椒等高附加值的经济作物。

4.农田基础设施落后。一半以上农田基础设施破旧不堪，水利设施长年失修，防洪、灌溉功能丧失，由于财政对农业的投入较少，大规模建设难以开展。另外，不同区域的粮田有效灌溉面积、农村用电量等差异也是影响粮食生产的因素。

（四）供需平衡步调不一

1 . 粮食储备规模不足。 新安县现有常住人口 49万人，储备粮 1 .1 万 吨，按照 “产区3个月，销区6个月，产销平衡区4.5个月”的市场供应需求， 新安县作为粮食销区需要 4 .41 万 吨，缺口 3.2 6 万 吨，如果按洛阳市下达的 3. 45 万 吨储备要求，仍缺口22957吨，这还不算2万多流动人口的用量，地方国有粮食储备的保障功能正在慢慢消退。

2 . 群众存粮户越来越少。当粮食增产直接带来增收的时候，农民会自然而然地加大投入，以期获得 更多的 经济效益 ，而当投入与产出不成比例的时候，投资者就会粗放经营，特别是随着粮食生产的连年丰收和物资的极大丰富，群众日需的大米、面粉品种多、分类细、口感好，加上膳食结构不断改善， 肉禽蛋油食品数量不断增长， 群众的思想深处已没有了粮食危机感，93%的农户已不留陈粮更并说存新粮，为了省事干脆在田头就将收获的粮食卖掉，消费时直接从市场购买成品粮。

3. 增产与粮食库存不协调。国有粮食企业的粮食库存基本上是自营，经营模式多为卖陈粮收新粮，加上仓储设施规模小，对政策性任务依赖明显，为了来年收购新粮，在年内就将陈粮早早销售，处于无库存状况。

4. 增产与粮食加工原料供应不足。粮食流通体制改革后，一批粮食加工企业迅速发展起来，但随着粮食市场化进程的加快以及竞争的加剧，这些粮食加工企业想方设法为争原料而煞费苦心，导致粮食收购市场混乱。

（五） 科学种 植的意识不强

1. 不能科学种植 。留守种地的 多是 老人， 由于他们 思想保守，接受新 生 事物能力不强，坚守的依然是老套种植方法， 有的 一个品种种好几年， 有的跟着感觉走别人说啥就种啥，根本不去考虑适销对路和地方特色，加上粮食储存不科学， 优普混杂、新陈混售现象十分突出，大大降低了 粮食 价格。

2. 农药使用缺乏技 术 指导 。 在粮食生产过程中，农民买农药都是靠销售商的口语和老经验来定， 缺乏 农技人员 的 指导 ， 在这种 情况下，往往出现“杀 虫 杀不死”的 现象 ， 只能 多次加强用量，成本的投入和用工费的增加，降低了种 粮 的收益。

3. 农 户不再使用农家肥。 在生产过程中， 农民也知道使用 农家肥好 ，但没人 积农家肥料 ，如果雇拖拉机到养殖户拉 ，光 运费就 要 5 0元 左右 ，还得用土发酵， 农户 一般不愿意使用 。

4. 新型 经营 主体 发展 缓慢 。新型经营主体虽有数量，但找不到产区，看不到规模，一些种粮大户只热衷于品种是不是新、产量是不是高，没有形成一个品质产区，没有管理机制，所产粮食销路不广。

（六）土地 流转不规范

当前将土地流转到手不是本地村民， 更多的 是 外地工商业主，他们将资本转入农业，变成新型经营主体， 在流转 过程 中 抓住农民急需流转土地的心理， 存在流转手续不健全 ， 流转形式单一 等 现象 ，特别是 因为 流转 没有组织 的 介入， 缺乏监督机制 ， 造成的 纠纷不断 。 陈洞村刘 某 流转土地1900亩，涉及农户213户，栽上皂角树，本想大发一笔，后因时间周期长、投资大、市场销售不畅，为了不被租户追要租金，现一直在外躲避，面对长得 两 人多高满地被枝杈罩着的皂角树，租户无奈，因合同期限为40年，毁掉 又 会 违 约，上访到村、镇仍没有结果。

（七）粮食投保不足

随着农业现代化进程加快推进，农业保险项目不断增加，在关键时刻发挥了“稳定器”作用。但在实际生产中，农业保险群体分散，且风险意识不强，加上现在政策性农业保险的原则是“低保障、广覆盖”，险种赔付标准较低，理赔时间较长，影响了农民的投保积极性。种植大户刘 某 2019年投资1.8万元为他的1000亩小麦买了保险，因受小麦赤霉病、黑穗病影响，减产了50%，加上收获时遭遇连续阴雨天气，使小麦发芽变质，而在理赔时，保险公司人员现场勘查及提供各种材料，一个月后才领到2.8万元赔偿，折算下来，每亩才赔付了1元多， 赔付 的 金额 很低 ， 而且 如果没 有 遇到 灾 害 ，1 . 8 万 元的 保险费 就算白交了。