粮食购销市场化改革以来，随着最低收购价收购粮食逐年累积进仓，形成了
“高库存、高价格、高成本”
的
“三高”粮食。在2015年12月下旬中央农村工作会议上，党中央、国务院作出粮食“去库存”决策部署。2016年央储备粮管理总公司开始下达中央事权政策性粮食去库存计划。2018年2月，中共中央、国务院在《关于实施乡村振兴战略的意见》提出“通过完善拍卖机制、定向销售、包干销售等，加快消化政策性粮食库存”，全国各地采取“公开拍卖、定向销售、包干销售、加强监管”等措施，加快了消化政策性库存粮食步伐并取得了明显成效。消化“三高”超期储存粮食，防止超期储存粮食出现陈化损失，优化粮食库存结构是粮食去库存的出发点，而粮食去库存后，在保障国家粮食安全基础上，通过深化粮油供给侧结构性改革优化粮油库存结构，加快构建现代粮食产业体系，促进粮食经济高质量发展，不断满足新时代人民群众对粮油由温饱数量型到营养健康型转型消费需求才是粮食去库存的最终落脚点。
一、消化政策性粮食库存的积极意义
通过消化政策性粮食库存对发展高质量粮食经济产生了积极影响。
（
一
）
消化超期储存库存粮食规避了粮食陈化损失风险
按照稻谷2—3年
，
小麦、玉米3—4年
为适宜储存期，从2016年开始消化的库存粮食多为超期储存2-3年的粮食，这部分粮食已经进入不宜储存并开始转入陈化期，及时消化这部分粮食降低了库存粮食陈化风险，为国家
挽
回了储粮损失。
（
二
）
显著提高了承储企业储粮质量意识
在对政策性粮食去库存承储企业走访调研中，多数企业负责人表示，虽然粮食去库存会减少承储企业政策性储粮补贴收入，但那些口感、营养成分降低的超期储存粮食就连自己也不喜欢吃，
何以满足人民群众对粮油消费质量升级的需求？因而，绝大多数政策性粮食收储企业积极支持国家对粮食去库存的决策部署，未发生政策性粮食销售“出库难”和承储企业收取额外费用、掺杂使假等问题，确保了粮食去库存工作的顺利推进。
（
三
）
优化了粮食库存结构
粮食去库存后，各地超期储存粮食大幅度减少，轻度和重度不宜储存粮食得到消化，适宜储存粮食比列显著上升。以四川广元市为例，粮食去库存前，该市各类政策性库存粮食
75.95万吨，其中，2011—2013年收储的超期储存粮油28.36万吨，占该市库存粮食总量的37.34%。经过四年消化粮食库存后，到2019年7月末，该市适宜储存期内库存粮食由消化库存前的62.66%提高到99.94%。另一方面，通过消化粮食库存，优化了政策性库存粮食品种结构。南方各省区长期执行国家稻谷最低收购价政策，收储的稻谷品种占据政策性库存粮食最大比例，导致库存粮食品种结构极不合理。四年粮食去库存工作中，南方各省区主要消化的是执行国家稻谷最低收购价政策收储的中晚籼稻，粮食去库存后，多地政策性库存稻谷、小麦、玉米三大粮食品种结构由去库存前6：3：1变化为5:3:2，政策性库存粮食品种结构趋于合理。
（
四
）
推动了绿色无公害储粮技术的推广运用和粮食产后服务体系发展
通过粮食去库存，引发各地对提高储粮技术、延长库存粮食周期、提高储粮效益，破解“三高”难题的思考。五年来，在国家大力推动农户科学储粮，加快粮食产后服务体系建设的同时，各地结合粮食去库存，加快了绿色低温无公害储粮技术的推广运用。2014年，四川省率先在全国启动了原粮低温仓改造（国家从2017年开始启动成品粮低温仓建设），仅广元市就投入省级财政粮食低温仓改造和粮食烘干中心建设资金6496万元，改造原粮低温仓19.8万吨，占该市粮食总仓容
的40.82%，建成粮食烘干中心12个，基本上满足了农户粮食产后晾晒、清理的需要。原粮低温仓将粮食储粮周期延长了2—3年，提高了储粮品质和效益。农户彩钢小粮仓的推广运用，降低了农户粮食产后虫蚀、鼠耗、霉变损失，深受农户欢迎。
二、面临的问题
（一）去库存一定程度加剧了产需不平衡地区粮食供需矛盾
以四川
广元市为例，该市年粮食产量稳定在140万吨左右，全市300余万人口每年粮食总消费需求在210万吨以上（其中粮食年消费需求约70万吨、饲料用粮需求约140余万吨），年均需要从市外采购粮食约70万吨以上。按照国务院关于地方粮食储备“产区保持三个月销量，销区保持六个月销量”要求，广元市地方储备粮食约需21万吨。而该市在经过近年连续粮食去库存后，根据2019年大
清查统计结果，
该市市县两级实际储备政策性粮食仅4万吨。受该市自身粮食生产供给能力不足、储备粮质量等级要求、市场化竞争收购分散政策性粮食收购能力等因素影响，
库存政策性粮食差口短期内难以补足，粮食应急保障供需矛盾进一步突出，维护地方粮食安全压力增加。
（二）
去库存后国有收储企业收入减少影响企业发展
国有粮食企业既是执行国家粮食收购政策的主体，也是维护国家粮食安全的重要载体。广元
市政策性粮食去库存任务集中在10家国有粮食承储企业，主要消化的是2011—2014年承储的菜籽油、移库粳稻、进口粮食及最低价收购的中晚籼稻。目前，政策性粮食补库来源包括国家统一下达的政策性粮食储备计划、新收农民产新粮食两部分。广元市国有粮食承储企业每年收购最低收购价稻谷3—5万吨，粮食去库存后国家一般不再新增政策性粮食储备计划，在近年粮食连续去库存后，广元市国有粮食承储企业储存的政策性粮食规模大幅减少，按照现行政策性储粮补贴标准88元/吨·年测算，10家国有粮食承储企业年减少政策性储粮补贴收入2108万元，平均每家企业年减少收入210万元以上。粮食承储企业是维护国家粮食安全的重要支撑，而长期以来，政策性储粮补贴收入一直是地方国有粮食收储企业的主要收入来源，粮食去库存后导致国有粮食收储企业收入减少、经营困难，势必影响国家维护粮食安全基础的稳固。
（三）
政策支持延伸不足对去库存后补库产生间接影响
粮食去库存主要目的之一是推动粮食供给侧结构性改革，通过优化储量结构、提高储粮质量，满足城乡居民对粮油消费由温饱数量型到质量营养型的转变需求。提高库存粮食质量的主要渠道是通过深化粮油供给侧结构性改革，发展优质粮油，实现绿色低温无公害储粮。
一方面，
受地理条件、环境气候等因素影响，部分地区优质粮油产业发展不足，收购补库粮食质量不高，亟需补足短板实现突破。当前，国家正在实施“优质粮食工程”，推动“中国好粮油”行动计划。但受国家对各地关于中国好粮油示范县区的诸多条件限制（例如在中国好粮油示范县区的数量规定方面，在2019年《“中国好粮油”行动计划实施指南》中明确为“原则上粮食主产省每年可支持10个以内示范县（市），其他省份每年可支持5个左右示范县”，虽较2017年《“中国好粮油”行动示范县和示范企业申报指南》有所放宽，但仍显不足，在实际操作中避免不了地方进行“计划指标分配”的问题），例如，广元市是四川省规划的川东北绿色优质粮油主产区，
截至2019年，该市仅有苍溪县获得中国好粮油示范县项目资金扶持（另有一家企业中纺粮油广元有限公司获中国好粮油示范企业项目扶持），而国家命名的剑阁产粮大县，以及该市旺苍县、昭化区等重点粮食产区均未能获得国家优质粮食工程项目支持。
另一方面，
受国家重点支持成品粮低温库建设和大中型国有粮库低温库改造政策的影响，多年实施的“一县一企、一企多点”的原粮收纳库难以获得国家低温库改造投入的支持，对补库储粮品质和质量产生较大影响。
三、政策建议
（一）增加供需差口地区中央储备粮规模并优化布局
为消除粮食供需矛盾突出地区粮食安全隐患，防止出现大面积粮食应急供应紧缺局面，建议国家调整增加除粮食主产大省外粮食供需矛盾突出地区的中央储备粮规模。进一步在粮食主销区设立中央储备粮承储库点，确保应急救灾粮油供应保障，防止出现类似
“5.12”汶川大地震由于青川县无中央储备粮库点而异地远程调粮，避免影响应急救灾时效、增加救灾应急成本等问题。
（二）
对去库存后的国有粮食收储企业给予专项补贴
地方国有粮食收储企业是维护国家粮食安全的载体，是保障粮油应急供应的重要支撑，是确保农民粮食收购促进农民增产增收的骨干力量。收储和管好政策性储备粮食是国有粮食企业主要职责，也是国有粮食企业生存和发展的依靠。建议国家建立中央财政专项补贴制度，对粮食去库存后地方国有粮食企业予以补贴，在确保地方国有粮食企业职工收益和稳定的同时，进一步助推收储企业加快转型发展，确保发挥国有粮食企业维护国家粮食安全的主体作用。
（三）
进一步加大粮食产业发展有关政策支持力度
进一步放宽
“优质粮食工程”建设支持政策，稳步扩大“中国好粮油”行动计划实施的县区
数量、范围，力争更多产粮大县、粮食重点产区获得政策扶持。进一步加大中央财政对原粮低温库升级改造支持力度，力争用二至三年时间实现全面绿色低温储粮，延缓粮食陈化期限，提高储粮质量，满足
城乡居民对粮油消费转型升级的需求
。加大对大中型粮库利用仓顶面积大建设光伏发电配套工程支持，提高粮食仓储使用效益。
（四）
深化“市场定价、价补分离”粮食收储制度改革
坚持市场化改革取向，
建议
在巩固玉米收储制度改革成果基础上，
取消主产区的小麦、稻谷最低收购价格制度，按生产成本加补贴的办法，实行“市场定价，价补分离”政策，
进一步深化粮食价格形成机制改革，突出优粮优价导向，引导民间资本投资优质粮食工程建设。
（五）
修订和完善储备粮管理办法
近年来国家投资国有粮食企业建设粮食仓库以5000吨、2500吨、1000吨仓容居多，由于各地粮食生产、收购情况存在差异和各企业承储储备粮数量
不等，形成国有粮食企业储粮超高和仓容闲置并存状况。按照现行储备粮管理办法“不得将不同性质粮混存”的规定，粮食收购量较多的企业被迫租仓储存或超高储存，既影响了储粮安全，又增加了企业负担，同时，数百吨储备粮占用数千吨大粮仓，导致粮食仓储资源大量浪费。建议
修订和完善的储备粮管理办法，允许承储企业将不同性质而同品种、同产地、同收获年度、同质量等级储备粮在同一企业同一仓间集中储存，提高粮食仓库使用效率，降低企业储粮成本。
（六）
建立专业统一协调高效的粮食应急管理体制
在近年机构改革中，一些地区为打造地方融资平台，将国有粮食企业人、财、物纳入国资部门管理，出现了管粮食安全部门不管粮食安全载体，管粮食载体的不管粮食安全
的
状况。建议从国家政策
层面
明确，国资部门负责国有粮食企业资产监管，粮食行政管理部门负责国有粮食企业行政管理,从而构建统一协调、高效运转的粮食应急管理体制。