一、引言

　　粮食安全始终是关系我国国民经济发展、社会稳定和国家自立的全局性重大战略问题。保障我国粮食安全，对实现全面建成小康社会、构建社会主义和谐社会 和推进社会主义农业农村现代化建设 具有十分重要的意义。作为粮食生产大省和国家既定的粮食生产核心区。从土地流转和粮食生产的角度必须尤为重视河南的粮食发展。近年来，在我国工业化发展和城镇化进程的快速推进下，原本处于薄弱环节的农业生产遇到新的挑战。大量的粮食生产用地被流转为非粮化生产用地，造成中部地区 粮食产量和产粮地位逐年下降。因此加强对粮食生产用地流转的合理管制和整顿对中部地区 粮产稳定和国家粮食的有效供给及国家粮食安全的维护具有十分重要的意义。

　　二、河南省土地流转存在的主要问题

　　随着河南省经济实力的 不断增强 和人民对生活 质量 水平 的不断 提升，再加上人口的增长 和 城镇数量 不断发展 ，河南 省各种有限 的土地 资源 出现不合理流转的局面 。省内土地流转的 速度和 规模逐渐 增大 ，一方面助推了 现代农业的进程 ，另一方面 存在着 土地流转非粮化的矛盾，由此产生的粮食安全问题 随 土地 的快速 流转 进程而 逐渐明显 ^[1] 。

　　（一）土地流转制度不完善

　　每年的国家一号文件都在农民增收和粮食安全方面给出了具体的支农惠农政策，然而在执行的过程中一直存在着种粮的补贴款和粮食生产者的不对称问题 ，没能让真正种植粮食的人 获得 政策的好处，没能发挥出 惠农政策的真正作用。其次政府下发的 关于 种粮大户规模经营奖励补贴政策没有在地方 上 具体落实。

　　造成这种现象的主要原因是农业行政部门与国土资源部门的协调配合及职能分工不明确，导致土地流转情况和使用状况不清晰。另外就是 已经颁布的 土地管理法还未 就土地流转出台具体的规章制度 ，没有相关配套的具体措施来制约流转后土地的用途，导致有关部门无法对流转后的土地用途进行监管，大多流转后的农田也就存在着使用混乱的局面。作为土地使用者和粮食生产的主体，农民在收益的权衡下大多选择流转给受益较大的一方 。 由于种粮经济效益低，加上我国粮食生产连年增产，粮食单产量不断增加，总量连创新高，许多基层干部群众认为粮食安全已经没有必要继续重视，当地相关部门为当地经济发展着想，为了能增加农民收入和政府税收，更加倾向于招商引资和项目工程开发，对“土地流转非粮化”行为采取姑息的态度，对已经明显违规的土地利用也没有进行干预和上报。

　　（二）土地流转形式不规范

　　河南 省现有的土地流转形式主要有出租、转租、转包、转让、互换、代耕以及股份合作等。农村土地流转 的 过程大多以村集体为单位，村干部与农户口头协商形成 的简易协议。 流转后的土地以村为单位与流转单位签订合同。 但是由于农民合同意识与法律意识不强，在实际操作中常常会遇到农户因为各种原因而单方面毁约的情况，最终只能选择双方协商，或者对簿公堂，解决办法往往是流转单位“出钱了事”。合同效力低，土地流转随意性大等问题往往会对流转单位造成很大的经济损失，结果是严重损害了村集体组织的权威和流转单位的合法权益，为处在起步阶段的土地流 转 形势造成了困难。

　　（三）土地流转中“非粮化”现象严重

在现代经济的快速发展下，农民的种粮收益和国家补贴所得到的好处早都被快速上升的物价稀释了，导致农民种粮的积极性严重消退。我国是一个人口大国，粮食安全至关重要，然而自本世纪初，农业在GDP的比重严重下降，农作物生产在整体的农业份额中占比较小，相对而言养殖业 和 畜牧业的比重则不断上升，也 就 是说在我国的农业领域 中 种植业的比较优势正面临着生存风险。在这样的发展趋势下，大量流转的土地在利益市场的驱动下被用来发展利润较大的养殖业和观光农业等 ^{[ 2 ]} 。农业用地的缩减再加上非粮化利用的土地难以恢复到原来生产粮食的肥力效果，在粮食总量减少的情况下必然会威胁到我国的粮食安全。

（四）农地流转市场不健全

整体来看我国当前的土地流转普遍是市场体制不健全和土地流转承包不规范 ，现在的农村状况下很多农民的土地往往是在不知情或者被动的情况下被村集体流转 ^{[ 3 ]} 。 相应的一些合作社、土地承包商和企业也往往为了节约时间和成本直接跨过农民与村集体对接，在这样的土地流转 体制下往往存在着一 系 列的矛盾和纠纷 。 也存在 一些 农村土地是 与农民的口头 协议下达成流转的，毁约的可能性比较大。 同时，“反租倒包”后的土地大多被用来进行利润较大的经济作物种植和其他生产加工，土地的用途就这样被改变。 在这样的土地流转市场下 很难 达到土地的合理化利用，不利于 充分配置土地资源 ，难以实现粮食生产和经济增长的协调发展 。